篇一：信访制度存在的必要性
关于信访制度的思考
信访制度是我国特有的一种权利救济制度。长期以来，它在我国的社会生活中发挥着独特的作用。信访制度的起源可以追溯至1957年国务院发布的《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》，直到1995年国务院颁布了《信访条例》，才有了第一个正式的信访法规。随着实践的发展，其制度缺陷逐渐显露，于是在总结经验的基础上，2005年5月1日国务院修订了新《信访条例》。虽然新条例对老条例进行了大幅度修改，但是学术界和实务工作部门对信访制度各种问题的争议并未因此而停止。新《信访条例》的颁布实施，仅仅是信访制度改革的新起点，后续的改革应该与政治体制改革联系起来，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度，取消人治信访，只有这样才能逐步走出信访的困境。
一、信访制度的理论思考
（一）信访制度存废之争
曾在我国党和政府与群众的沟通中起过重要作用的信访制度，不仅遇到了信访“洪峰”的冲击，而且正在经受法治化的挑战。由此，产生了支持派和反对派。
目前关于信访制度在我国的宪法上可以找到的依据主要是《宪法》第41条的规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。这是公民运用信访进行政治参与和法律监督的宪法依据，它表明公民的信访权是一项宪法权利。因此，支持派认为，作为政治参与和表达意愿方式以及监督国家机关及其工作人员途径的信访，其政治参与和法律监督的功能不能被取消而应该强化。别红暄、李优坤：《当代中国信访制度的逻辑起点》，载《甘肃理论学刊》2006第2期，第18-21页。
强化信访者的理由大致可以归结为三条：一是基于信访部门信息反馈和解决问题的功能。信访必须解决问题，为了解决问题必须有权。二是中国司法不独立的国情，需要这样的一个没有门坎的反馈系统。三是中国的救济方式太少。中国目前的权利救济方式不是太多而是严重不足，不能仅依赖司法救济这一条路。
反对派大多认为，现行信访制度的许多规定，直接跟宪法或法律相抵触，出现了行政权僭越立法权或者司法权的现象。这些都有悖于建设法治国家的大方向，信访制度应该废除。也有人认为，信访工作机构没有行政权力，信访工作缺
乏权威性和约束力，对群众来信来访反映的问题难以解决，不少人把信访工作视为“转转信、挡挡人”，认为其无所作为，故应取消。中国社会科学院农村发展研究所研究员于建嵘，在2004年经过对我国的信访制度状况及改革方向进行专项调查研究，认为对信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划经济时期起到过一定作用，但由于这一制度存在一定缺陷已不适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道。
面对信访潮，直面信访中的一些问题，笔者认为简单地主张强化或取消信访制度是不负责任的，我国的信访制度是国家对公民信访权利的一种肯定和确认，是将人民对政府权力的监督和制约的制度化，人民主权理论是其内在的政治理论基础。从理论与实践来看，都有其存在的必要性。权利救济制度的完善程度是评价一国行政法制发展水平的重要标志，完善的权利救济也要求权利救济方式的多样化，多样化的权利救济方式各有优劣，互相配合，共同负担着提供权利救济的制度功能。所以信访制度在我国的权利救济体系中是不可或缺的。但也不能一味地强化信访，我们可以看到信访潮的涌起是契约社会的兴起与人治的纠纷解决机制的矛盾，强化信访将把中国的纠纷解决机制进一步引向人治。而且从司法的最高原则——司法独立原则来看，强化信访的思路更是要不得的，它将对司法独立构成威胁。信访成为法院外干涉法院审判的制度建构：对于涉法信访来说，其实质就是信访者启动法院外的权力干预挑战法院的权威，这给司法外权威干预司法提供了制度力量。从经济上考量，信访制度是一个成本高昂的制度，信访人的成本包括信访的路费、时间成本甚至人身安全和精神痛苦等诸多方面。对于政府来说，成本也是高昂的。且不说政府在信访上所付出的正常的人员与设备代价，现在单单是政府为降低信访量所花的钱就是难以计量的。
对于信访理性而正确的选择应该是强化法院的功能，将信访机构还原为一个下情上达的信息传递机构。周永坤：《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2006第1期，第38-47页。信访制度就其功能而言应当被定位为以沟通为基础，以督查为核心，以斡旋为辅助的程序性法律制度，其目的在于听取民众之苦情申诉并给予尽可能的救济。信访制度必须首先自身准确定位，这是信访制度改革的前提。
（二）信访制度存在的问题
多年来信访工作在及时化解人民内部矛盾，促进经济发展，维护社会稳定等方面都发挥了不可替代的作用。但是，信访也有其先天不足的缺陷。信访在制度设计之初就处于我国的法律系统之外，实际上是一种反映民情和解决民众要求和问题的“制度外的正式制度”，是一种行政权的自我约束制度和非正规的救济制度，主要有以下不足之处：
1、非程序性。理想的纠纷解决制度的重要特点是它的严格程序性。严格的程序一方面可以给当事人一个程序的正义，另一方面通过程序正义获取较大的结果正义。程序的重要性对于解决纠纷来说是不言而喻。但是信访从收取信息到纠纷的处理，不可能有严格的程序。因为信访机构事实上只能是一个传递纠纷信息的机构，实际解决纠纷的机构仍然是信访所涉及的问题的机关，因此为信访制定统一的解决纠纷的程序是不可能的。
2、非规范性。非规范性指信访过程从问题的接受到问题的解决有很大的任意性，它没有可以遵守的规范。合理的纠纷解决程序是建立在交往理性之上的，这个交往理性的核心是争议的双方面对面地、公开地、建立在规范认同之上的、依据一定程序的平等的对话。我国自建国以来，信访工作几经周折，并没有向司法、行政等制度一样形成正式的政治制度。此外，信访制度从组织机构到人员设置、纠纷解决等方面都缺乏规范化的规定。
3、非专业性。解决纠纷是一个高度专业性的工作，在现代社会，解决纠纷的最终依据是法律，因此，它要求纠纷裁判者有专业的法律知识。这种专业性还包括专业地对法律进行解释与适用的方法，以及尊重法律的职业习惯与道德。这些都是信访人员所不具备的，信访机构工作者的素质有待提高。
4、结果的高度或然性。纠纷解决机制追求的价值之一就是结果的相对同一性，即相同的案件大致有相同的结果，但是信访的结果却是高度或然性的。信访解决问题的结果往往不具有一致性与连续性。实践中绝大多数信访通过批转解决，其中少数通过直接协调处理。这样就会有二种结果，一是来信来访者反映的问题合情合理合法，信访得以平息。这种情形完全可以通过正常的行政法制监督、司法救济等方式予以解决，此时就应该从“治根”入手，找出行政复议、诉讼等常规的纠纷解决渠道不够顺畅的原因并有效解决问题，而不能另立信访机构去代替相关机关行使职能。二是由于所提出的要求不合法、不合情理，或者部份合情
合理合法，却提出了过高的非份的要求，未能满足信访者的要求，最终无法得到解决。
5、责任追究制度有待落实。目前，我国还没有出台相关的具有高度权威性的责任追究机制。尽管信访机构能够把信访事项转交给各职能部门处理，而且条例中赋予其相应的督办权力并有配套的责任追究制度，但要落实信访责任追究制度，或者使信访机构的督办权真正强大起来而名副其实，还需时日。
信访制度虽有其先天不足之处，但并不能因此而摈弃它，而应该将之完善，2005年5月1日实施了新《信访条例》，它较之以前的旧条例有许多完善之处。新条例最大的变化就是突出保护信访人的合法权益，把“不得打击报复信访人”提升到了信访总则的突出位置，而且突出了制度创新，引入了听证制度，这既是完善信访制度的需要，也是化解矛盾，促进调解、维护稳定的现实需要。同时律师参与信访也是一大亮点，在咨询、教育、协商、调解、听证等方面发挥作用，引导信访人依法行事，这既是“依法上访”的应有之义，也是信访走向法治的有利条件。
其次，新《信访条例》强化了问责制，将化解信访矛盾下移到基层。信访升级，矛盾焦点向中央聚集，中央机关信访量过大，成为新《信访条例》需要着手解决的一大难题。因此，将信访问题解决在基层，是成为加强党的执政能力和构建和谐社会的一大路径。
第三，新《信访条例》将信访绩效纳入公务员考核体系。此规定有助于信访部门完善公务员队伍的考核机制，避免行政机关超越或者滥用职权，侵害信访人合法权益。
第四，新《信访条例》增加了畅通信访渠道的条款。在信访方式上，除了书信，现代化的电子邮件、传真也可成为信访渠道。实现信访工作的信息化和网络化，既减轻了信访人的经济负担，又提高了信访的效率，同时也体现了信访便民化。此外也有利推动我国电子政务的发展，并强化政务监督。
第五，新《信访条例》将一部分不属于信访功能范围的内容剥离出去，为司法预留下合理的空间。旧信访制度的最大问题是功能的越位和错位，信访制度的本质是收集和传达民意的途径，而一切可以通过法律途径解决的问题，都应该走司法之路。
第六，新《信访条例》规定了过激信访的法律责任。新《信访条例》规定了由公安机关依法对过激信访采取必要的现场处置措施（包括给予治安管理处罚），构成犯罪的，依法追究刑事责任。
但新《信访条例》的实施对缓解信访高潮似乎没有明显作用，信访问题的结，目前很难解开，有人认为这是体制问题。笔者认为除了信访制度本身的不足外，信访问题还与对待信访制度的观念、其制度的实施落实以及我国整个纠纷救济体系中存在的问题有关。
首先，在观念上对信访功能定位不准确。我国对信访制度在整个纠纷解决的制度体系中所应具有的角色缺少明晰、合理的定位，信访制度被异化、功能错位、机构错位、越位的现象屡见不鲜。最初的信访机构名为“秘书室”，定位于为领导人收集和传达民意，相当于一个秘书角色；而今，公民权利救济却成了它的头号任务，民主监督、信息沟通的功能反而退居其次。信访制度的设计本意是为反映民情，而目前其功能却演变为以解决问题为主，信访制度的设计与其功能之间难以适应。
其次，涉法信访的大量存在，也反映出群众对司法的认同性不高，司法在一定时期的公信力不强，也反映了司法效率的低下。固然司法腐败的确不同程度地存在，但不能因此而采取一些不适当的救济措施。因为司法工作是专业性极强的工作，只有具备一定专业知识的人员才能胜任，信访的居高不下只会加大依法治国的难度和延缓法治化的进程。此外，我国的主要行政救济制度的功能没有得到充分的发挥，如行政复议制度的实际运用情况并不尽如人意，行政诉讼也是如此，这与信访高潮不无联系。
实践中信访局好象一个大杂烩，什么问题都往那里搁，信访部门特别是基层对此苦不堪言。国家信访局的调研也表明，大量应当通过诉讼、仲裁、复议等途径处理的争议、纠纷，纷纷涌入信访渠道，处理不好可能引起更严重的后果。在一些信访者来看，上访过程中形成的问题往往超过了最初上访时要解决的问题，一些访民认为因上访而受到不公对待，而此前要反映的问题反而“变成小事了”。一个值得注意的事实是，自改革开放以来，就行政管理领域以外的纠纷与争议事项而言，我国已经建立起以三大诉讼法为标志的相对完善的诉讼制度，并辅之以仲裁、人民调解、行政机关居间裁决等途径的纠纷解决机制。但每年却
仍然有数以百万计的人选择信访作为寻求行政救济的手段。上访者往往把信访看成了优于其他行政救济、甚至国家司法救济的一种特殊权利，这种异化对我国的法治建设将产生十分不利的影响，信访制度有待完善。
二、信访制度的完善
（一）相关制度的借鉴
国外也有一些制度与我国的信访制度相似，如瑞典的议会行政监察专员制度，日本的行政苦情制度，法国的调解专员制度等。特别是日本的行政苦情制度与信访制度极为相似，且在许多方面比信访制度要成熟，因此，通过比较两制度，取长补短，对我国现行信访制度的改革无疑具有积极意义。
行政苦情制度，即行政苦情申诉与处理制度，简称苦情制度或怨情制度，它在广义上是指行政机关受理国民有关对行政的不满、不服等的苦情申诉，并为谋求对此的解决而采取的必要措施。苦情制度的优势在于：第一，专门性，日本的苦情处理设有专门的部门，如行政监察局，处理机构的隶属关系明晰，分工明确，避免出现互相推诿的情况，有效地化解了矛盾。第二，主动性，日本行政法对于苦情处理的规定中，多次提到苦情处理部门有主动发现问题以及主动采取措施予以救助的任务和使命。这是我国信访制度远远不及的地方。主动发现问题意味着行政机关能够尽早掌握主动，更有利于对苦情的合理处理，以及能够在一定程度上缓和与行政相对人之间的矛盾。第三，规范性，日本的法律是非常严密的，不仅包括完整的对苦情处理程序和内容的规定，甚至连一些配套措施都有正式的法律作后盾。如对于行政商谈委员制度，已经实现法制化，出台了相关的法律来保障行政商谈委员制度的规范性以及保护行政机关的权威性。陈丹、唐茂华：《试论我国信访制度的困境与“脱困”——日本苦情制度对我国信访制度的启示》，载《国家行政学院学报》2006第1期，第84-87页。建立一个采用独特的处理方式、独立于行政体系、主要解决不良或者不合理行政的信访制度，不仅能够有效解决信访制度面临的现有困境，而且能较好地弥补行政复议与行政诉讼留下的权利救济空白地带，使行政纠纷的解决机制内部彼此配合、相得益彰，达致“有损害必有救济”的法治理念。林莉红：《论信访的制度定位——从纠纷解决机制系统化角度的思考》，载《学习与探索》2006第1期，第90－94页。
台湾地区的请愿制度尤其值得借鉴。请愿制度以现代法治国家的行政救济制
度的根本理念为基础，因而“其功能已非局限于保护特定人民之权益（尤其是其受有冤抑，而依现有诉愿与诉讼体制仍不得直者），而更有藉扩大参与层面（类似民众诉讼），以补主政者智慧之不足或敦促其积极勇于任事之多方面功能”。蔡志方：《行政救济法新论》，台湾元照出版社2000年1月第一版，第13-14页。台湾地区的请愿制度最值得信访制度借鉴之处就在于请愿的两大原则，即公平主义与和平主义。受理请愿的机关及其长官应该本着公平主义原则对待请愿人，不得有歧视；而请愿的人不得聚众胁迫、妨碍秩序、妨碍公务或其他不法情势，即请愿人要本着和平主义的原则行使自己的请愿权。另外在对请愿的限制中规定：人民请愿事项不得抵触宪法或着干预审判，对于依法应当提起诉讼或诉愿的事项，不得请愿。而我国的信访制度在这些方面恰恰做得还不够，导致信访事件有时深化成群体性事件或突发事件，造成了很多不良影响；而一些本来应该靠正式的救济制度如行政救济或是司法救济解决的纠纷都挤到了信访的渠道中了。
（二）具体完善之设想
鉴于目前无序的信访现象源于中国国家治理方式中的结构性、系统性问题，必须从国家制度建设的宏观层面，重新估价信访的价值，整合职能，调整机构，在国家政治结构中重塑舒缓社会矛盾的通道，进而建立起社会稳定的长效机制。建立和谐的纠纷解决渠道应基于以下三个价值目标：第一，给予当事人更多、更彻底的司法救济，扩大与保障诉权的充分实现，使司法救济更彻底。第二，强化行政复议机构化解纠纷的能力，撤销部门信访机构。第三，实现纠纷解决权威的法治转移，树立作为纠纷解决最终场所的法院审判的最终权威，进而推进整个民主法制的进程。周永坤：《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2006第1期，第38－47页。
进一步完善信访制度，应放在整个社会体制改革的背景下来考虑，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革，具体应从以下几方面入手。
1、对我国当前的信访制度进行多方面的改造，突出制度创新。尤其应加强并细化以信访听证制度为核心的督查机制的建设，如《北京市信访条例》规定对于重大、复杂、疑难的信访事项，可以通过举行听证会的方式查明事实，分清责任。从而改变通常的信访程序中存在的“暗箱操作”，仅受理案件却对纠纷解决不起作用的局面。建立比较完善的行政监督体系，而且使监督公开化。
2、加强法律援助和司法救助工作，降低当事人诉讼成本。诉讼成本尤其是较高的诉讼费用的承担对争议当事人来说往往是个负担，在这种情况下，他会寻求其它经济成本较低的或免费的资源去解决问题，这往往也成了信访居高不下的原因之一。目前我国已经建立起以三大诉讼法为标志的相对完善的诉讼制度，并辅之以仲裁、人民调解、行政机关居间裁决等途径的纠纷解决机制。针对困难人群，应完善法律援助工作，加强法制宣传，正确引导人们通过正式的诉讼渠道解决问题。同时，调整诉讼费用，降低当事人的诉讼成本。通过这些措施把大量的社会矛盾引导到正常的诉讼渠道，充分发挥法律规范的引导、预测、评价作用，使绝大多数信访矛盾能够通过人民调解、行政执法以及诉讼等方式在法制的框架内得到妥善解决。
3、加快审判制度改革，使信访制度改革与司法体制改革相协调。当前，首先要解决人们对司法腐败过分夸大、评价失真的现象，对司法工作的外部评价的偏颇予以纠偏，树立司法的必要权威。其次，运用有效的规则制衡法官的自由裁量权，确保司法公正。另一方面，群众信访的很大一部分问题是已经结案的司法判决，这就使司法机关处于一种尴尬的境地，使司法权的功能被弱化，因此，必须依靠司法本身的完善，如完善执行制度、确保再审制度作用的发挥等来提升司法的功能。否则这样一种在行政和司法系统之外解决问题的途径，有损于政府和司法的权威，使司法权遭到了巨大的消解，使信访成为一种优于其他行政救济甚至司法救济的方式，给法治国家建设设置了巨大的障碍。
4、建立和完善相关配套措施。第一，进一步完善包括行政公开在内的行政程序制度，增加信访处理的透明度。这方面值得肯定的是我国于今年4月正式发布了《政府信息公开条例》，虽然要到2008年5月1日才会生效，但相比之前该条例迟迟未出台是一大进步。第二，健全和完善其它行政救济方式，如行政复议、行政诉讼、国家赔偿、国家补偿等制度。将属于司法管辖范围内的信访事项转入司法领域，形成信访呈情与行政和司法救济的程序上的有机对接，使其逐步纳入到国家法治体系中，起到“过滤”作用，使各种救济制度互相协调，有效发挥作用。
5、建立信访工作责任追究制。信访工作责任追究程序对于人权保障和行政效率的提高都必不可少。一些行政机关或者其工作人员违法行政侵害公民合法权
益导致的信访事件，一些政府工作部门以各种理由推脱不予受理或将信访人毫无理由地拒之门外，使信访人的合法权益受到了更大的侵害，必须追究其责任。
在一个法治的国家，在提高司法权威和社会功能的同时，应当重视和积极发展各种非诉讼纠纷解决机制。
范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2000年版，第10页。不同种类和形式的纠纷需要不同的解决机制，各种解决机制应当协调、配合、优化，形成一个完整的系统。信访制度作为一种行政救济手段，摆脱困境的关键在于强化其功能、规范其制度，使其在实践中不断地完善和发展，成为科学合理的制度，而不是一味地强化或弱化，甚至废除。当然，如何处理信访制度与其他的纠纷解决制度的关系是一个技术性极强的问题，如何将各种案件从法律层面上在不同的纠纷解决制度之间进行分配或引导则是立法所要解决的问题。
篇二：信访制度存在的必要性
信访制度存在的必要性
山东英良泰业律师事务所
袁建海
摘要：信访制度是一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，它不但在计划经济时代起到过一定的作用，而且在目前的市场经济环境下，它依然有其存在的必要。它一方面是为了满足民众寻求最终裁判者的需要，另一方面也是为了给民众提供一个充分倾诉的机会。所以，我们的改革应进一步树立法院的司法权威，如果不能做到这一点，那就不要阻止民众的声音。
关键词：
信访
最终裁判者
倾诉
一、问题的提出
围绕信访制度，争论的问题是多方面的。比如围绕信访潮出现原因的争论、围绕信访制度功能定位的争论、围绕信1但目前影响最大的争论焦点是访制度改革思路的争论等等。“信访该强该弱”的争论。其中在信访改革的争论中处于少数派的于建嵘力主终结上访。他认为，信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道，如果不彻底改革，将会产生十分严重的政
相关争论参见周清：“信访潮出现的原因及其解决途径探析”，《岭南学刊》2005年第6期；吕尚敏：“我国信访制度的功能定位与制度完善”，《行政与法》2005年第12期；何正付：“我国信访制度的功能、问题及改革思路”，《玉溪师范学院学报》2005年第12期。
治后果。进而他提出了“取消各个部门的信访机构并将其全2争论的另一派观点认为信访制度不能部收归人大”的建议。简单的被终结。对于建嵘观点的批评最有代表性也最直接的回应认为，“于建嵘的视角和价值取向出了问题”，并认为“信访问题、上访问题，是不可能从政治体制改革的总体框架中孤立出来的”。3还有一些学者以更加客观的立场分析了现行信访制度中一些细节的制度逻辑，对信访制度的存废不置可否。4如果以国务院最后于2005年1月5日通过《信访条例》为标准，“终结派”在争论中失败了，但正如于建嵘所说，“终结派”并没有放弃“那些不被执政者采纳的改革设想”。5不论争论的结果是什么，一个简单的推理是成立的，即保留信访制度就是允许上访，废除信访制度就是断掉上访之路。经验告诉我们，目前即使废除信访制度，上访现象也不会消失。事实上，虽然我们现在存在一个信访制度，但目前
于建嵘：“信访的制度性缺失及其政治后果”，《凤凰周刊》，2004周炯然：“隔靴搔痒的奏章——与于建嵘商榷信访制度调查报告中年第32期，页50-53。
提法混乱”，中国农村研究网，http://www.ccrs.org.cn/article_view.asp?ID=1165，中国选举与治理网首发。
赵晓力：“信访的制度逻辑”，《二十一世纪》2005年8月号总第“于建嵘：力主终结上访”，《法律与生活》2005年9月下半月。
41期。
信访面临的各种限制无异于信访制度的不存在。据笔者了解，各地方政府都面临每年几次的“敏感期”，在此期间他们都花大力气稳住各地的进京上访人员，防备自己管辖范围内的上访人员进京，从而“违反”信访条例所规定的“属地管理”与“就地解决”规定，给中央带来“不应该”带来的麻烦，并影响上级对其政绩的评价。据社科院课题组的调查发现，少数地方政府使用各种手段拦截上访人(上访人员称之为“劫访”)进入上级党政机关已是公开的事情。6为什么各地存在拦截上访的各种手段，上访仍屡“禁”不止。原因在于上访不是因为信访制度存在才产生的，也不是因为各地允许上访才存在的，上访现象的存留并不取决于信访制度的存废，也不取决于官方是否允许。信访制度的存废只能影响上访者是否能使自己的上访有所成效。
那么，信访行为为什么这么执著地存在着？也就是说我国目前信访的生命在哪里？是什么赋予它生命？又是什么维持着它的生命？本文的主旨就是通过对我国目前纠纷的解决方式与国外一些类似信访的制度的考察，力图发现这一问题的答案。本文认为，信访有两条生命，一方面，通过诉讼解决纠纷的方式由于其本身存在的问题和体制方面的种种原因，使民众并不信任法院，进而寻求最终裁判者获得权
赵凌：“国内首份信访报告获高层重视”，《南方周末》2004年11月4日。
利救济构成他们上访的初步动机；但对我国目前信访对权利救济的现状来看，信访却没有满足民众对它的最初期待。对知道信访不能提供最终裁判的民众来说，信访是不是毫无用处？本文认为，信访即使达不到权利救济的目的，仍能满足民众另一种需要，这就是倾诉的需要。
二、信访的产生逻辑——寻求最终裁判者
从逻辑上来看，上访现象的存在所反映的社会中各种矛盾的解决并不必然需要信访。从目前国内外对纠纷的典型处理方式来看，诉讼才是解决纠纷的正途，通过诉讼，受到私人或政府侵犯的权利得到救济。因此，许多国家（如果不是全部的话）似乎并不存在信访现象。那么为什么我们国家存在信访并且还出现了上访的“洪峰”呢？7这不得不让我们得
据2003年的报道，“仅从今年7月1日到8月20日短短不到两个月的时间，到北京市委门前上访的就达1.9万人次，群体上访达347批；到中纪委门前上访的人员达1万多人次，群体上访453批，平均每天达100多人，最多一天达到152人，创改革开放以来的历史新高。”胡奎、姜抒：“2003中国遭遇信访洪峰，新领导人面临非常考验”，《瞭望东方周刊》2003年12月8日。转引自周清：“信访潮出现的原因及其解决途径探析”，《岭南学刊》2005年第6期。另据于建荣的调查，2003年，国家信访局受理群众来信同比上升10.7%，接待群众上访的批次、人次同比分别上升20.6%、29.9%。2004年第一季度，国家信访局受理群众来信同比上升20.2%，接待群众上访批次、人次同比分别上升99.4%、94.9%。于建嵘：“信访的制度性
出一个初步结论，信访能满足诉讼不能满足的民众的某种需要。这种需要最直观的答案就是权利救济。那么诉讼既然作为国外通行的权利救济方式，在我国也是应用最广的权利救济方式，为何又不能满足人们的这一需要呢？这需要我们从我国诉讼机制本身、政治体制等方面来考察，并结合国外的权利救济制度的一些细节来思考信访的制度逻辑。
我国法院面临的最大问题是得不到公众的信任，公众不相信下级法院乃至整个司法机构的判决是正确的、公正的。8他们大多学者对涉法信访成因的认识基本上没有太大分歧。认为司法公信力下降是导致涉法信访的原因。事实上，司法公信力的确可能在下降，但更准确的说法似乎是司法一直没有得到公众的信任，即使没有下降这前的水平也不会得到公众的信任。虽然说法上存在差异，但不争的事实是司法不具9那么我们就需要进一备公信力的确是信访得以产生的原因。
缺失及其政治后果”，《凤凰周刊》2004年第32期，页50-53。
陈卫东教授与陈桂明教授在烟台举行的“司法理念与司法权威”讨论会上都认为司法公信力下降是导致涉法信访的原因。蒋安杰：“涉法信访是否挑战司法权威”，《法制日报》2004年6月10日，第9版。
有的学者将民众的合法权益屡屡受到地方政府滥用权力的侵犯作为信访大量产生的原因。周清：“信访潮出现的原因及其解决途径探析”，《岭南学刊》2005年第6期。在以下的讨论中，笔者对此持不同意见。因为权利受到侵犯在任何时候都是很正常的，即使在法治化程度比较高的国家也屡见不鲜。但权利受到侵犯并不必然导致信访这
步追问：司法为什么没有如国外司法权所具备的公信力或权威呢？
一方面，司法权本身存在问题。应当承认，任何国家的司法裁判都有相当一部分的错案、冤案，在实体上存在这样那样的问题。我国司法裁判当然也不例外。在此，笔者并不想列举全国错案率等我们已经麻木的数字，因为在实体上，谁也不知道一个案件到底是判错了还是判对了，只有当事人心里最清楚。所以，实体意义上错案冤案只是指“当事人所认为”的错案冤案。这样的案件的确对审判机关来说一百起案件错了一起是百分之一，但对当事人来说就是百分之百。笔者如此说并不是谴责审判机关，必须使审判机关的审判100%之百的实体正确，这是不可能的，因为它违反认识论的基本常识。在此，只是说对当事人来说百分之百的错案率会让他产生不服气、进而对司法机关产生不信任的想法。这一问题在法治化程度最高的国家同样存在，但他们用程序这一“看得见的正义”很好的解决了这一问题，让当事人除了去责备人类认识能力的缺陷外，并不去怨恨法院，自然也不会产生对法院的不信任。但可惜的是，我们中国仍然没有对程序产生普遍的重视，实体上的错案自然也就成为挥之不去的难题。司法权不能给民众提供“看得见的正义”这一本身存在的问题成为民众对其缺乏信任的主要原因。
种权利救济途径的产生，国外的经验给我们提供了反证。
中国政治体制存在的问题也使法院司法权不具备建立公信力的基础。首先所有级别政府内部的权力远没有分立。依据《行政诉讼法》文本，行政诉讼制度设置了人民法院对行政机构的司法控制，10但实际上法院的司法权远未独立于当地的行政与党委部门而能进行独立的审判。这是因为法院的财政和人事都未独立于当地政府。财政没有独立长期困扰中国法院的难题。对转型中的中国法院体制进行系统研究的学者指出，随着基层财政承包制的落实，3000多家法院实行了“分灶吃饭”，致使所有的地方法院，从县区基层人民法院到省高级人民法院，在财政上仍然依赖于它们的地方老板，即它们所属的当地政府。法官工资和法院运行经费大部分来自地方政府的预算，当法院判决有背地方利益时便面临预算缩减的威胁，从而使他们的独立地位大打折扣。11人事上，法院受控于当地的地方人民代表大会，12当地方利益与
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼；第三条第一款规定，人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。
11张千帆：“ThePeople’sCourtinTransition:TheProspectsoftheChineseJudicialReform”（转型中的人民法院：中国司法改革展望），JournalofContemporaryChina（《当代中国研究》）
Spring2003,12(34):69-101.12《中华人民共和国人民法院组织法》第三十五条规定，地方各级
法律适用原则发生冲突的时候，法院同样无法独立于地方政府权力的控制。甚至会出现一个不执行地方领导指示的法官就会受到警告甚至被解职的情况。13另外，目前地方民主政治程序不太畅通，地方人大仍不是实际的民意机关，地方人大仍不是对选民负责，而是受中国共产党地方各级委员会的领导。法院同人大与行政机关受党委的一体化领导更使法院无法独立于行政机构来依据法律原则公正地行使司法权。可见，对一级政府权力的控制并不能靠司法权力来实现，这种政治体制并不能给司法权建立公信力提供基础。
在法院司法权缺乏公信力的同时，对下级政府的有效控制却来自于另外一个方向，即上级政府。众所周知，原则上各级政府由同级人大选举产生，但实际经验告诉我们，各级政府的最高层官员基本由上级党委与政府部门指定。通常的做法是党委书记、副书记、党委常委由上级组织部门指定后（或明定或暗定），再经过随后召开的党代会的选举程序确定；各级政府首脑与其他高层官员同样由上级或本级党委组织部门或政府人事部门确定后，再经过随后召开的人大选举程序确定。这种人事上的控制使上级政府对下级政府的行为
人民法院院长由地方各级人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免。
13大家熟知的“李慧娟事件”是这一现象的典型事例。“李慧娟事件再调查”，人民网（2006年3月16日访问），http://people.com.cn/GB/paper83/12252/1102665.html。
有了足够的发言权，使下级政府的权力行使理所当然地控制在上级政府手中。从中国宪法条文来看，中央权力与地方各级政府的权力并没有得到明确的规定，这就意味着政府处理的所有事务中，不分全国性、地方性的事务，在所有事务中，上级政府有权力做出任何规定，下级政府的决定与之相冲突都会受到上级政府的制约。这又为上级政府对下级政府权力控制提供了方便。
既然法院因其自身的原因与体制的原因缺乏公信力，而上级政府无论是从人事上还是从体制上都对下级政府的控制如此方便，上访便成为民众的理性选择。一向“眼睛血亮”的群众并不难发现是谁对滥用权力的政府有所控制，他们也自然就去找这个控制者反映问题，这就是上访。同时，还会进一步出现“谁来控制控制者”的问题，当控制者失职时，他们就会去找控制者的控制者反映问题，从而出现了逐级或越级上访。14事实上，法院司法权是否具备公信力并不是关键的问
14赵晓力博士甚至认为“这个制度逻辑，决定了上一级政府总会鼓励民众提起针对其下级政府的上访”，因为“针对下级政府的上访使得本级政府可以行使约束下级政府的权力，所以上访有时候会对上级政府‘赋权’——赋予它管理下级政府的权力”。赵晓力：“信访的制度逻辑”，《二十一世纪》2005年8月号总第41期；同作者：“还有谁需要上访？”，《财经》2005年6月13日，第12期。另外，上访行为还有其他方面的产生逻辑，如受到中国社会历史传统的支持等，限于篇幅与本部分的重点（只是找到信访行为产生的逻辑），在此不赘述，但这并不意味着历史传统的支持不重要。
题，无论是司法权本身存在的问题还是我国政治体制存在的问题，归结为一点就是我们国家并没有把法院司法权设置为最终的裁判者。从这个意义上说，对法院司法权的不信任不可能消除，即使司法权本身一点问题也没有。因为，只要体制上存在最终的裁判者，最初裁判者不可能具备最终的权威。对最初裁判者的不信任使寻求最终的裁判者成为必然，这也是理解信访产生逻辑的重要角度。众所周知的经验显示，中国下级法院只掌握着最初的裁判权，它受到当地政府其他分支的制约，甚至其他分支在特定案件中说了算；下级法院的判决还可以上诉至其上一级法院，虽然我们国家采两审终审制，但再审制度却可以使诉讼进入“再再再审”的无休止的诉讼中；而且有时最高法院也并不是最终的裁判者，在民众眼里，在现实体制中，国家信访局、中共中央纪律检查委员会、国务院纠风办、“中南海”等机构都在最高法院的权威之上，对最终裁判者的追逐成为人们放弃法院司法权而去上访的动机。
从这一制度逻辑来审视，信访并不是中国特有的现象，其他国家类似的制度逻辑同样存在。英国衡平法出现于14世纪，其直接原因是普通法的僵化和缺陷。13、14世纪时，普通法过于拘泥“遵循先例”原则而形成严格的范围限制和僵硬的诉讼方式，使其越来越难以应付种种新出现的争讼；于是那些在普通法下无法得到救济的当事人就以信件的形
式向国王请愿，这些“告御状”式的权利请求由国王信件的处理者LordChancellor负责处理。LordChancellor在处理时只是秉持“正义、良心和公正”的理念，根据案件的具体情况自行斟酌处理。事实证明，这种方式比普通法效率更高、结果更公平、诉讼成本也更低，于是就普遍地发展起来，而LordChancellor也成为“国王良心的监护人”。如前所述，LordChancellor最初是根据具体情况酌情处理的，并无明确的规则，虽能避免普通法那样拘泥形式的弊端，但缺点是自由裁量权过大。15不管衡平法后来由于影响的扩大遭到了多少批评，但在当时并没有引起强烈的反对。16原因在于一个不争的事实：国王在传统上被视为正义的源泉，其权威被普遍认为高于普通法法官。于是，民众为了使自己的诉求得到支持，使自己的权利得到救济，将国王认为最终的裁判者就是自然而然的事了。因此，英国衡平法就是人们寻求最终裁判者的结果。
再如，美国宪法规定了其最高法院的司法管辖权与联邦17联邦最高法院也通过18、最高原则，“英民地产充公案”“美
15冯健鹏：“LordChancerlor与英国宪政”，法律思想网，同上注。
美国宪法第三条规定了联邦最高法院的最高上诉管辖权：合众国http://www.law-thinker.com/show.asp?id=2556。
161的司法权力应被赋予一个最高法院，以及随时由国会建立的下级法院。司法权力应扩展到所有起因于本宪法、合众国法律以及根据合众
国银行案”19等一系列著名判例将它们付诸实施，从而使联邦最高法院在其权限范围内具有了最高上诉管辖权。结果是美国一切案件都可以被起诉至联邦最高法院。如果当事人对州法院的判决不服，可以起诉至联邦法院系统。因为任何案件的当事人都可基于“政府行为”理论，将他认为侵犯或没有保护其权利的法院上诉至联邦法院系统直至联邦最高法院。不管联邦最高法院法官能否作出公正、正确的的判决，它的裁判是最终的，在美国没有任何人能对审判中的联邦最
国权力制定或将制定的条约的法律或衡平案件。在所有涉及大使、其他公使与领事、及那些州政府作为一方的诉讼中，最高法院皆应具有初始管辖权。对所有其他案件的法律和事实问题，根据国会所制订的例外和规则，最高法院具有上诉管辖权。第六条规定了联邦最高原则：本宪法以及根据其所制订的合众国法律和在合众国权力下签定或将签定的所有条约，乃是国土的最高法律；不论任何州的宪法或法律是否与之相左，各州法官均受之约束。本译文选自保罗·布莱斯特、桑福·列文森、杰克·巴尔金、阿基尔·阿玛编著《宪法决策的过程：案例与材料》（第四版上册），张千帆等译，中国政法大学出版社2002年8月版。
1Martinv.Hunter’sLessee,14U.S.304，Mc1冯健鹏：“LordChancerlor与英国宪政”，法律思想网，同上注。
http://laws.findlaw.com/US/14/304.html。
1http://www.law-thinker.com/show.asp?id=2556。
1Cullochv.StateofMaryland,17U.S.316，http://laws.findlaw.com/US/17/316.html。
高法院指手划脚，没有任何人能对联邦最高法院的判决进行更改。联邦最高法院的杰克逊大法官曾经说过一句话：我们的判决之所以是终极性的不可推翻的，并不是因为我们的判决正确，恰恰相反，我们的判决之所以是正确的，是因为我们的判决是终极性的不可推翻的。20可见，联邦最高法院在美国就是最终的裁判者。所以，美国也设置了任何诉求都可以提到联邦最高法院法官的面前（是否受理是另一码事）的制度，来满足人们寻求最终裁判者的需求。
从信访的产生逻辑来看，不管我们是否拥有一个能为我们提供“看得见的正义”的最终裁判者，这种需求决定了我国《信访条例》第五条所要求的从源头上消除信访都是不可能的。我们所能做的就是找到一个能为我们提供“看得见的正义”的最终裁判者。这也是一种应然的期待，正是这种期待促使我们寻求信访改革，并提出一系列改革方案。21三、信访的现实生命所在
可惜也是我们必须清醒地认识到的是，目前的信访制度并没有为我们提供一个“看得见的正义”的最终裁判者。所以，那种认为我们的信访制度的价值在于它的救济功能，在
2Wearenotfinalbecauseweareinfallible,butweare同注[1]。
infallibleonlybecausewearefinal.——RobertJackson21于解决法院所不能解决的纠纷的观点实际上是一种误解，得不到经验事实的证明：调查显示，实际上通过上访解决的问题只有2‰。22信访制度设置是造成这一结果的主要原因。
从《信访条例》的某些条文来看，目前的信访制度仍分级设置了信访工作机构，并有属地管理、就地解决等一些不符合信访行为产生逻辑的原则，23这些规定并没有以设置最后的权威为归宿。比如，《条例》第六条规定的信访工作机构是各级政府的行政机构，但我们已经认识到，只要有上级机构，下级行政机构不可能成为最后的决定者；而且行政机构对纠纷的处理和民众反映的问题往往以行政决定的方式做出，程序上很难保证“看得见的正义”；法治原则的真义也并不把行政决定作为最终的不可推翻的结果。
信访机构本身的组成也不利于司法救济功能的发挥。司法技艺并不是随便一个政府部门就能轻易具备的。英格兰高等民事法院的首席大法官爱德华·柯克爵士曾对英格兰国王詹姆斯发表过人类法治史上最伟大的一段话：“……涉及到陛下之臣民的生命或遗产、或货物、或财富的案件，不应当由
2223同注[7]。
如《条例》第四条规定，信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。另第六条规定，县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构。
自然的理性，而应当依据技艺性理性和法律的判断来决定，而法律是一门需要长时间地学习和历练的技艺，只有在此之后，一个人才对它有所把握……”。24然而，信访机构的工作人员大多并不具备法官所应该具有的法律技艺，对法律没有足够的把握能力。
即使不存在上级政府的中央一级的信访机构同样缺乏最后的权威。国务院根据《条例》设置了一些信访机构，同时，进京上访的民众也凭自己的直觉本着确保上访有效的意图也自发地把几个行政机构之外的机构列入信访机构范围之内。简单列举起来，大概有以下机构接待民众上访：国家信访局、全国人大常委会、最高法院、中纪委、公安部、最高检察院、国土资源部、农业部、民政部等。25这些机构大多数缺乏足够的解释法律的能力，基本上都缺乏最后拍板的权力，而且如此众多的机构接待民众的上访反而让民众无法得知到底谁说了算、谁是“最终的裁判者”。
看来，信访虽然是应民众寻求最终裁判者的产生逻辑而产生，但这并不等于说信访制度能满足他们的这一需要。既然如此，那么为什么仍有那么多民众毅然地走着艰难的上访之路呢？难道人们对信访还存在其他的需要？目前信访制
24秋风：“倾听人类法治史上最伟大的一段话”，《山东法制报》2004同注[7]。
年10月19日，第4版。
25度的真正生命在哪里呢？
本文认为，信访虽不能满足民众对它的最初期待，对知道信访不能为其权利救济诉求提供最终裁判的民众来说，信访却能满足民众另一种需要，这就是向社会倾诉的需要，这种需要并不以结果为主要归宿。
同上面已经提到的实际上通过上访解决的问题只有2‰这一数字相比，有90.5%上访者是为了“让中央知道情况”。26我们当然不难料想，有很多上访者希望自己是这2‰中的幸运者，但这种渺茫的希望真的能支撑如此众多的上访者尤其是多次上访毫无结果的上访者如此执著的走着上访不归路吗？90.5%这一数字或许正是我们疑问的答案。这两组数字说明上访者最终追求的目标除了使他们的权利得到实际的救济之外，哪怕得不到他们想要的结果，只要把自己的权利遭受到侵犯的事实说出来，从而获得让中央政府和社会评判的机会也就心满意足了。至于中央政府能否给他们提供救济、社会是否在价值判断上支持他们的立场对他们来说已经变得不重要了。比起权利得到救济的需要，倾诉的需要是更起码的，因为它只要求向裁判者说出憋在心里的话、表达出自己的声音，但需要越是起码和基本越需要得到满足。争一口气往往比自己的损害得到补偿更能安慰一个人的怨愤。
类似的现象并不是权利救济不容易实现的中国所独有。
26同注[7]。
在民主政治比较发达的国家，议会辩论往往是非常充分的，这给议会中的少数党派充分的机会来表达他们立场及其所基于的理由。有时少数党派明明知道自己的立场或主张不会被议会表决所支持，而且往往也会对表决结果不满，但他们仍能面对和服从表决的结果，因为结果中蕴含了对他们的少数意见的考虑，结果本身正是议会整体对各种主张权衡的结果。只要他们或他们所代表的声音在辩论中得到充分表达，他们就不会因为结果通常对他们不利而丧失所有的希望，因为他们倾诉的愿望得到了满足。
公正审判中有些败诉者也是如此。在《克莱默夫妇》（Kramervs.Kramer）这部电影中，Kramer先生一心扑在事业上无暇顾及家庭，而Kramer夫人却辞去工作一心照顾家庭和儿子。多年毫无变化的家庭生活使她厌倦了，但当她想要对丈夫诉说她的心理感受时，丈夫却没有注意到，没有给他妻子诉说的机会，最终Kramer夫人离开了她的丈夫了孩子。但Kramer夫人始终放不下对儿子的想念，她离不开自己的儿子，于是力求取得对孩子的监护权，诉讼正是始于Kramer夫妇对监护权的争执。在法庭上，双方律师交叉询问时，Kramer夫人终于获得了倾诉的机会，她把自己多年来压在心中的话，包括对家庭、丈夫、孩子的爱、对毫无变化的生活的厌倦以及自己的丈夫对其心理的漠视全部倾诉了出来，她看到法官在听，律师在听，更重要的是她的丈夫
也在静静地听。这时，他们夫妇之间并没有存在仇恨，而是理解与欠疚，他们努力地掩盖不利于对方的事实。最终，法庭判决由Kramer夫人照顾孩子，但她却出于对孩子的爱没有把孩子从他已习惯的家中带走，把监护权留给她丈夫。至此，我们能看出，最终的判决结果对Kramer夫人不重要了，她最想得到的或许是一个充分倾诉的机会，是一个让自己的声音得以充分表达的场合，当她的愿望得到满足之后，她轻松了。
至此，请允许我呈上古人给我们的教诲：
假如你是领袖，就应平心聆听诉求；
切勿阻止他，将满腹冤屈洗净。
比起求得胜诉，不幸的人更渴望倾其肺腑。
若禁止别人陈请，人们会问：“为何拒不聆听？”
并非一切诉求皆得认同，善意聆听却可抚慰心痛。
有人或许会说，目前的信访制度无法满足民众寻求最终
裁判者的需要，同样也未能给信访者提供一个充分倾诉的机会。的确如此，但信访行为本身是否也是一种倾诉？是否也是一种表达？持续上升的一组组数字是否已让中央政府、各地方政府和整个社会感知了某种信息？
四、结语
从信访的两条生命体现出来的民众的需要来看，当然需要我们进行一些改革。不管是赋予信访机构的司法性质的权利救济功能，还是进一步树立法院的司法权威，总之是为了让民众易于找到最后的权威；如做不到这一点，请勿断了民众的期待，也请勿阻止民众的声音，也许其中蕴含着民主的真义。
参考文献
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